Donald Trump, az Egyesült Államok (USA) elnökének döntése alapján az USA ENSZ mellett működő állandó képviselete 2017. december 2-án bejelentette[1], hogy az USA a jövőben nem vesz részt a Migrációs Globális Kompakt (GCM) kidolgozásának folyamatában. A Migrációkutató Intézet elemzésében azt vizsgálja, hogy mit jelent az USA kilépése a tárgyalásokból.

A New Yorki-i Nyilatkozat

2015-öt írtunk, amikor a médiából egyre többet lehetett hallani, hogy a migráció a következő évtized egyik legnagyobb kihívása lesz. 2015 volt az az év is, amelyben Magyarország is szembesült ezen globális kihívással, Magyarország déli határán ezrek jelentek meg, akik konfliktusoktól menekülve, vagy akár csak egy szebb és új életet keresve érkeztek az Európai Unió területére.

A migráció és az abból fakadó problémák nemcsak az Európai Unió tagállamai, hanem az egész világ tekintetét a megoldáskeresésre összpontosította, aminek egyik eredménye a 2016. szeptember 19-én elfogadott New York-i Nyilatkozat^[2] (továbbiakban: Nyilatkozat) lett. A Nyilatkozatot az ENSZ 71. Közgyűlésen fogadták el, aminek a fő témája a migráció volt. Az ülésszakon Filippo Grandi, az ENSZ menekültügyi főbiztosa, az ENSZ főtitkára, Ban Ki Mun, továbbá az Európai Tanács elnöke, Donald Tusk is felszólalt, a Nyilatkozatot 193 állam írta alá, köztük az USA is.

A Nyilatkozat vitathatatlanul egy mérföldkő a migráció és a menekültügy területén. A Nyilatkozatot aláírók elkötelezettségüket fejezik ki a menekültek és migránsok jogainak védelme iránt és kijelentik, hogy a menekültekért az egész világközösség felelősséggel tartozik. A Nyilatkozat passzusai kitérnek többek között a menekültek ellátására, az oktatásra, a kizsákmányolások és az idegengyűlölet megelőzésére, valamint a humanitárius segítségnyújtások hatékony felhasználására.

További fontos eleme a Nyilatkozatnak, hogy előirányozza egy a menekültekkel szembeni nagyobb nemzetközi felelősség- és tehervállalást célzó „menekültügyi globális kompakt” (GCR), valamint a „biztonságos, rendezett és szabályos migrációval foglalkozó globális kompakt” (GCM) kidolgozását. Ezek a dokumentumok nem jelentenek majd új nemzetközi kötelezettséget, azaz nem végrehajtandó jogszabályok lesznek, hanem a meglévő migrációs és menekültügyi kereteket fogják majd egybe, elsősorban a tagállamok számára gyakorlati ajánlásokat fogalmaznak majd meg a migrációs és menekültügyi kihívások kezelése érdekében.

Migrációs és a Menekültügyi Globális Kompakt

Migrációs Globális Kompakt tárgyalásai több lépcsőben zajlanak és fognak zajlani a továbbiakban, de már az USA nélkül. 2017-ben egy konzultációs folyamatnak lehettünk tanúi, ahol a migráció és menekültügy területén tevékenykedő szervezetek és entitások oszthatták meg véleményüket a témát illetően. A tényleges tárgyalásokra 2018-ban kerül majd sor, ahol már az ENSZ-en belül a világ országai tárgyalják meg a kompakt szövegét, amelyet majd az ENSZ Közgyűlés 73. ülésszakának általános vitáját megelőzően fognak publikálni. A konferencia főtitkára az ENSZ főtitkár által kinevezett Louis Arbour lesz, aki egyben az ENSZ Főtitkár migrációs különmegbízottja is. Ezekre a kormányok közötti tárgyalásokra 2018. február 20-án, február 22-23-án, március 12-15-én, április 3-6-án, május 14-18-án, június 4-8-án és július 9-13-án kerül sor.[3]

A New York-i Nyilatkozatban a Globális Menekültügyi Kompakt kidolgozására az ENSZ Menekültügyi Főbiztosát, Filippo Grandit kérték fel a tagállamok. A GCR a főbiztos éves jelentésének részét képezi majd, amelyet a főbiztos az ENSZ Közgyűlés 73. ülésszakán terjeszt be 2018-ban. A New York-i Nyilatkozatban a tagállamok megállapodtak azokról az alapvető elemekről, amelyeket minden nagyszámú menekültet érintő helyzetre alkalmazni kell majd. Ezen elemek a befogadás körülményeire, a származási, tranzit és fogadó országok (pénzügyi) támogatására, a fenntartható megoldásokra (áttelepítés, önkéntes hazatérés, helyi integráció) tartalmaznak majd iránymutatásokat.

A két dokumentum célja tehát az egész világot lefedő migrációs és menekültügyi szabályrendszer összefoglalása lesz, amely számba veszi azokat a közös elveket, legjobb gyakorlatokat és minimum sztenderdeket, amelyeket a jövőben az egész világközösség alkalmasnak tart érvényre juttatni. Az elvárások egyértelműek a dokumentumokkal szemben: szükséges érvényre juttatni a migránsok jogait, és elősegíteni valamiféle egyenlő bánásmódot. Az ENSZ különleges képviselője szerint elengedhetetlen a migrációs jelenséget övező negatív tónus pozitív irányba terelése.

Az USA kilépése a tárgyalásokból

Az USA döntése noha összhangot mutat az eddigi, a világszervezetek porondjain tett diplomáciai döntésekkel – gondolunk itt a Párizsi Klímamegállapodásra vagy a 2030 fenntartható fejlődési keretrendszerre – amelyben az amerikai adminisztráció megkérdőjelezi a multilaterális diplomácia hatékonyságát, hidegzuhanyként érte a nemzetközi közösséget. A továbbiakban a Migrációs Globális Kompakt tárgyalásait nagymértékben meg fogja nehezíteni a többi ország részére az USA döntése, hisz eddig a globális kihívásokra globális válaszokat adni hivatott GCM-folyamatban hasonló álláspontot képviseltek, mint a magyar fél, azaz az államok szuverenitását tekintették elsődlegesnek a migrációs problémák megoldása tekintetében. Már ez év folyamán is lehetett olyan hangokat hallani diplomáciai berkekben, hogy amennyiben a dokumentumok túl megengedőek lesznek, ez a döntés elkerülhetetlen az USA részéről.

A migráció globális kezelése az ENSZ-en belül valóban kihívásos. Az európai uniós migrációs tárgyú döntések is, ahol „csak” 28 tagállam konszenzusát kell megtalálni és migrációs szempontból nagyban azonos szerepet betöltő, azaz fogadó államokról beszélünk, kihívások elé állítja a döntéshozókat, gondoljuk el, hogy a 193 származási, tranzit és fogadóállamokat tömörítő közösség ebben a kényes kérdésben milyen egyetértésben tud majd megállapodni. A legnagyobb kihívás így már körvonalazódik is: a dokumentumoknak kiegyensúlyozottnak kell lenniük, holott a világ országai között hatalmas különbségek vannak ebben a témában, amit ha a térképre tekintünk, lehetne úgy jellemezni, hogy az északi fejlett és a déli szegényebb országok közötti ellentét. Ezt a problematikát hivatott feloldani a Globális Migrációs Kompakt, azonban látható: ez nem egy egyszerű kérdés.

Bár minden szereplő hangoztatja, hogy kiegyensúlyozott dokumentumra van szükség, arról jelentősen eltérnek az elképzelések, hogy mit is jelent a kiegyensúlyozottság. A visszatérés és visszafogadás kérdéséről való egyeztetést például több tagállam kerülné, azonban vannak kérdéskörök, amelyekben konszenzus látszik az államok között, ilyen például a biztonsági kihívások kérdésköre.

Az USA döntése az alábbiakban foglalható össze Nikki Haley amerikai ENSZ-nagykövet nyilatkozatából: az Egyesült Államok világelső a menekültek támogatásában, és ezt a szerepét meg is kívánja őrizni, a bevándorlásra vonatkozó döntéseket azonban az amerikaiaknak maguknak kell meghozniuk, azokba más nem szólhat bele. Az Egyesült Államoknak kell döntenie hogyan a legjobb a határainak védelme és arról is, hogy kit akar beengedni országba. Az USA szerint a tavaly szeptemberi nyilatkozatban (New York-i Nyilatkozat) tükröződő globális szemlélet nem egyeztethető össze az Egyesült Államok szuverenitásával.[4]

Miroslav Lajcák ENSZ Közgyűlési elnök csalódottságának adott hangot az amerikai döntésre adott válasznyilatkozatában[5]: meggyőződése, hogy a migráció globális kérdéseinek megválaszolása csak a multilaterális párbeszéden keresztül vezethet eredményre és a kihívásokat egyetlen tagállam sem tudja önállóan kezelni.

Konklúzió helyett

A Trump adminisztráció meghozott döntése politikai üzenet a világ számára, mivel az USA nem tekinti magára nézve kötelezőnek a közösség által meghozni kívánt döntéseket és a tárgyalások során megalkotott dokumentumot. Az USA migrációs politikája Trump elnök megválasztásával egyértelművé vált, szakított az Obama elnök által kialakított megengedő politikával és a bevándorlás korlátozásának irányába mozdult el. A statisztikai adatok alapján a szigorításoknak köszönhetően az illegális migráció csökkent, amelynek egyértelmű célja van: a terrorizmus megállítása, valamint a belső biztonság megerősítése.

Az USA döntése, noha egyelőre még nem generált nagy hatást a többi részes állam elképzeléseire a dokumentumokkal kapcsolatban, azonban a többi, szigorúbb migrációs politikát képviselő ország számára megnehezítheti a tárgyalásokat és az eredményeket. Abban a környezetben, ahol az a szemlélet uralkodik, hogy a migráció pozitív hatásait kell előtérbe helyezni és egy támogató környezetet kell kialakítani, nagy érvágás egy olyan politikai erő kivonulása, ami ellensúlyozni tudná ezt és reális keretek közé tudná szorítani a tárgyalásokat. A jelenlegi helyzetben a származási országok álláspontja hangsúlyosabbá válhat, így kisebbségbe kerülhetnek a szigorúbb migrációs politikát valló államok. A fennmaradó két kérdés már csak az, hogy a migráció-kritikus politikát valló államok, mint például Magyarország a dokumentumok megszületéséhez egyre közeledve milyen tárgyalási politikát választanak és legfőképpen az, hogy milyen dokumentum születik majd 2018-ban.

[1] Az USA nyilatkozata az alábbi linken érhető el: https://usun.state.gov/remarks/8197 Letöltés: 2017. december 4.

[2]A New York-i Deklaráció szövege:  https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/N1628546.pdf Letöltés: 2017. december 6.

[3] https://refugeesmigrants.un.org/intergovernmental-negotiations Letöltés: 2017. december 15.

[4] https://usun.state.gov/remarks/8197  Letöltés: 2017. december 7.

[5] Miroslav Lajcák ENSZ Közgyűlési elnök nyilatkozata: https://www.un.org/pga/72/2017/12/03/statement-by-un-general-assembly-president-on-us-withdrawal-from-un-migration-process/ Letöltés: 2017. december 6.